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“捕诉一体” 模式下案件质量评查的上海思考与实践(上)

时间:2019-04-22 08:50:43 作者:葛建军 周霞琴 来源:整理自中国检察出版社《检察业务管理指导与参考(第一辑)》
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近期,《上海市检察机关捕诉合一办案规程(试行)》(以下简称《规程》)公布,这是首个省级层面的地方性捕诉一体司改文件,引发了广泛关注和讨论。大家普遍担忧或者关切的是,实行捕诉一体后,检察官在诉讼中的主体地位进一步凸显,检察官的权力更大,如何加强对检察官履职行为的监督制约,保障办案质量和检察权的有效运行。《规程》对此进行了文本制度上的设计,第五章第38条至第46条用很大的篇幅确立了“全流程评价与分阶段评定”的案件质量评查制度,通过案件质量评查,强化内部监督。实际上,在《规程》出台前一个月,上海市人民检察院根据最高人民检察院案件质量评查工作规定要求,制定了《上海市检察机关案件质量评查工作实施细则(试行)》(以下简称《细则》),并将《上海市检察机关案件质量评查标准(试行)》(以下简称《标准》)作为《细则》的附件一并印发执行。《细则》和《标准》中已经体现了捕诉一体模式下评查工作机制和模式的重构,规程作了进一步的明确和重申。作为《细则》和《标准》的主要起草者之一,笔者结合规程,对捕诉一体模式下的案件质量评查工作进行实务层面的解读和分析,期望能够对其他省市、地区的评查工作有所启发和借鉴。


一、确定“全流程评价与分阶段评定”的评查原则


《规程》第38条规定,对捕诉一体案件,应当在一审公诉案件办结后启动评查,对案件办理的全流程进行全面检查、综合分析,根据评查规定和标准对审查逮捕和审查起诉的办理质量进行评定,并对案件形成整体质量评查报告。该规定确立了“全流程评价与分阶段评定”的评查原则,是顺应捕诉一体的新要求,对评查机制的重大探索和创新。


(一)全流程评价


全流程评价包括以下两大要素:


第一,评查启动时间后移。传统评查工作在案件办结后即可评查,捕诉一体模式下,要求在一审公诉案件办结后,才可启动评查工作。主要基于以下考虑:实行捕诉一体后,由同一名检察官在权限范围内完成案件的批捕、起诉、出庭公诉的全部工作,检察官的办案主体地位得到进一步确立,这就要求办案过程应当是独立的,办案结论应当是具有权威性的。如果批捕程序终结后就马上介入评查,无疑会冲击检察官的办案权威性,还可能影响到办案的独立性,并继而影响司法责任的认定。因此,在一审公诉案件办结后启动评查,充分尊重了诉前程序的整体性,顺应了整个刑事诉讼程序以审判为中心的价值取向。过分强调分阶段式的内部监督,只会徒生内耗,转移庭审在定案上的中心地位。


需要说明的是,评查启动时间后移仅针对的是捕后进入起诉程序的案件,对于在审查逮捕环节即程序终结的,当然可在逮捕案件办结后启动评查;对于捕后进入起诉程序的案件,应根据处理结论的不同具体掌握启动评查的时间:(1)作出不起诉决定(包括绝对不诉、存疑不诉、相对不诉)的,决定公开宣布后即可启动评查(对未成年人作出附条件不起诉的,等考察期满结束后作出最终处理决定再予评查)。(2)侦查机关要求撤回的,作出同意撤回决定后即可启动评查。(3)提起公诉后法院作出判决或裁定,刑事判决裁定审查表入卷后即可启动评查(如果已经确定要提起抗诉的,则等抗诉流程结束后再予评查。对于上诉案件,一审公诉部门难以实时掌握,因此除特殊情形外,一般不作评查时间的后移)。(4)提起公诉后撤回起诉的,依法作出处理决定后即可启动评查。


第二,全面检查、综合评判。实行捕诉一体后,检察官集批捕权与起诉权于一身,如果因为能力欠缺或者办案疏忽,在批捕阶段出现审查错误,基于惯性思维,这种错误在审查起诉阶段往往不易被发现,即使发现了也可能将错就错。全流程评价要求对检察官审查逮捕、审查起诉、出庭公诉等全部工作质量进行全面检查、综合分析,强调就全案全流程作出整体评判,不因案件在某一个诉讼环节出现的办案质量问题而否定案件的整体质量,有利于鼓励和引导检察官多从不同的角度去审视案件,实时调整自己的办案思路,对发现的错误及时纠正。例如,《规程》第41条规定,对存疑不捕后移诉的案件,在证据没有发生重大变化的情况下,同一名检察官基于同一事实又决定提起公诉,并得到人民法院判决认可的,除检察官在审查逮捕时存在故意或者重大过失的情形外,一般不将该审查逮捕案件认定为不合格案件。


事实上,全面检查、综合评判的评查理念贯穿于上海检察机关案件质量评查工作的始终,不仅仅适用于捕诉一体案件,而适用于所有类型的案件,评查细则和标准的不少条文中均予以了体现。


(二)分阶段评定


有观点认为,捕诉一体以后,逮捕成为起诉的前置程序,不应再单独对逮捕案件进行评价,而应把逮捕和起诉作为一个整体的案件进行评价。我们认为,捕诉一体,是检察机关内部职权配置的调整,涉及刑事诉讼法层面的变动很少,捕、诉仍是独立存在的两个诉讼阶段,有各自不同的办案要求和证明标准,是两个独立的案件,因此,在全流程评价的基础上,应当分阶段进行评定,即对评查中发现的问题应当明确其发生的诉讼环节,从而客观地评定是批捕环节存在办案质量问题,还是公诉环节存在办案质量问题。

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