改革在路上　监督进行时

四、监督重点不断调整

随着改革开放的深入，社会矛盾不断发生的变化通过诉讼案件反映到民事行政检察工作领域，十分需要根据形势变化调整监督重点，才能让有限的法律监督资源更好地服务于社会发展和改革需要。多年报告中用了“重点监督”“重点抓了”“突出抓了”“重点加强”“注重”“强化”“加强了”等表述对监督重点予以突出。譬如从1994年到1998年五年，“重点抓了对确有错误的民事、经济和行政判决、裁定的抗诉工作，突出查办了在民事、行政审判中因审判人员徇私舞弊、索贿受贿而导致错误裁判的案件”。2000年以来，突出了重点监督领域，且在监督方式上，不再仅限于“抗诉工作”，体现了监督方式的多元化。“对损害国家利益和公共利益以及因司法腐败问题导致的错误裁判，要作为监督重点，依法抗诉”（2000年）。2003年的报告增加了因“地方保护主义”导致的错判——“重点监督严重侵害国家利益或社会公共利益、因地方保护主义造成错判、审判人员枉法裁判以及裁判明显不公的案件”（2003年）。2004年、2005年、2008年三年《报告》都增加了“重点监督严重侵害社会公益的案件，因贪赃枉法、徇私舞弊导致裁判不公的案件，侵害农民工、下岗职工利益的案件”（2004年），体现了对农民工、下岗职工群体的特殊关注，回应了社会关注。

此外，2005年《报告》还增加了“严重违反法定程序”的案件，体现了对程序违法的重视。2009年以来，监督重点更加聚焦具体问题和环节，如2009年的“劳动争议、保险纠纷、补贴救助”、2013年的“虚假诉讼、违法调解”。“强化对涉及劳动争议、保险纠纷、补贴救助等民事审判和行政诉讼活动的法律监督”（2009年）。

五、监督程序不断规范

法治原则要求公权力的运行必须严格依照法律规定行使，检察机关作为法律监督机关必须依法监督。2000年《报告》指出民事行政检察工作存在的程序问题，包括“缺乏有效的监督办法和手段”（2002年）、“缺乏具体的程序和有效的手段”（2003年），根源也主要在于监督程序方面的法律依据规定不足。2009年、2010年两年都报告了法律监督存在“不敢监督、不善监督、监督不到位”的问题。

针对前述民事行政检察工作薄弱的问题，开始注重从完善办案流程、提出立法建议、制定司法解释等方面不断完善程序规范。提出“在努力做到自身公正执法的同时，不断加大监督力度，健全监督程序，增强监督实效”（2000年），“自觉接受人大监督和人民群众监督，切实解决检察机关执法中存在的突出问题，严格执行程序法，依法规范办案流程，提高办案质量”（2001年）。“针对影响民事审判和行政诉讼监督实效的问题，最高人民检察院制定了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》”“增强法律监督意识，努力探索加强民事审判和行政诉讼监督以及刑罚执行监督的有效途径和方法，积极提出完善监督程序的立法建议，加大监督力度，提高监督实效，维护法律的统一正确实施”（2002年）。“进一步强化对民事审判和行政诉讼活动的监督措施，增强监督实效。积极提出完善监督程序和监督手段的立法建议”（2003年）。“重点研究对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序，积极提出立法建议”（2005年）。“强化民事审判和行政诉讼监督。制定实施《关于加强和改进民事行政检察工作的决定》”（2011年）。“与最高人民法院共同出台文件，完善对民事审判活动与行政诉讼的法律监督工作机制，开展民事执行活动法律监督试点工作”（2012年）。“认真落实修改后民事诉讼法的新规定，制定人民检察院民事诉讼监督规则”（2014年）。

六、监督格局不断做大

随着民事行政检察工作不断发展，一些受到体制机制制约的深层次问题愈发显现。2000年首次报告把民事行政检察作为检察工作存在问题的领域，“对民事审判、行政诉讼的法律监督缺少具体的法律程序规定，操作困难，加之有的检察院领导存在畏难情绪，依法监督的勇气不足，致使监督工作没有到位”。此后，多年《报告》中将民事行政检察工作作为整体检察工作中的“薄弱”部分：“特别是民事审判和行政诉讼监督，缺乏有效的监督办法和手段，仍然是法律监督工作的薄弱环节”（2002年）。“对诉讼活动中执法不严、司法不公等问题监督力度不够，尤其是民事审判和行政诉讼监督缺乏具体的程序和有效的手段”（2003年）。“对民事审判和行政诉讼的监督”——“依然薄弱”（2004年）、“仍然薄弱”（2005年）、“相对薄弱”（2006年）。到 2008年，“对诉讼活动特别是民事审判和行政诉讼的法律监督仍然相对薄弱，一些执法、司法不公问题没有得到有效监督纠正”，2009年“仍然比较薄弱”，2010年，“对民事审判、行政诉讼的法律监督与人民群众的要求仍有差距”（2010年）；2017年、2018年都报告“一些地方民事、行政、刑事执行检察工作薄弱”。年年薄弱，何时休矣？民事行政检察工作的长期“薄弱”局面，很显然与快速发展的民事行政法律监督需要不相适应，存在着深刻的体制机制根源。多年来，检察机关一直以刑事领域为主业，民事、行政领域常常被一些检察机关当作副业，这种观念直接影响实际工作的布局和开展。进入新时代，张军检察长在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上所作《关于人民检察院加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告》中深刻指出：“树立全面平衡充分发展的理念。宪法赋予检察机关的法律监督职能是整个诉讼领域以及与诉讼相关领域全方位的法律监督。刑事、民事、行政以及公益诉讼检察职能要全面、平衡、充分履行。”今年7月6日，中央深改委第三次会议通过了批准最高人民检察院成立公益诉讼检察厅的决议，这为各级检察机关科学布局检察工作指明了方向，更为民事行政检察工作在新时代彻底摆脱“薄弱”、实现跨越发展奠定了坚实的理念指引。